Шедеври від ДАСУ: як аудитори тлумачать внесення змін до договору за пп. 1 п. 19 Особливостей

Пункт 19 Особливостей встановлює вичерпний перелік випадків, у яких замовник має право вносити зміни до істотних умов договору про закупівлю після його підписання та до повного виконання зобов’язань сторонами.

Досвідчені замовники знають його положення майже напам’ять. Так само вони добре усвідомлюють, що вносити зміни до договору слід обережно і лише за наявності належним чином документально підтверджених об’єктивних обставин, які зумовили такі зміни. Адже аудитори доволі прискіпливо ставляться до дій замовників у цій частині та перевіряють, щоб усі зміни були внесені правомірно та без порушення вимог законодавства.

Водночас серед десяти підстав для внесення змін є й такі, які, як показує аналіз практики, традиційно не викликали особливого інтересу у аудиторів, адже зміни, внесені на їх підставі, спрямовані на зменшення витрат замовника.

Йдеться про підпункти 1 та 5 пункту 19 Особливостей.
У цій статті ми розглянемо лише один із них — підпункт 1, який дозволяє замовнику зменшити обсяги закупівлі, зокрема з урахуванням фактичного обсягу видатків.

Варто визнати, що ми доволі рідко стикаємося з моніторингами ДАСУ, у яких виявляють порушення при застосуванні саме цієї підстави. І це логічно: вносячи зміни до договору за цим пунктом, у замовника небагато шансів припуститися помилки.

Проте нещодавно, аналізуючи практику ДАСУ, ми натрапили одразу на два «шедеври» від аудиторів, які неприємно здивували нас своїм підходом до тлумачення підпункту 1 пункту 19 Особливостей.

Позиція аудиторів виявилася настільки несподіваною, що ми вирішили поділитися цією практикою з вами — щоб ви були готові до будь-яких ситуацій. Адже, як відомо, попереджений — отже, озброєний.

Нагадаємо: підпунктом 1 пункту 19 Особливостей визначено, що істотні умови договору про закупівлю, можуть змінюватися після його підписання до виконання зобов’язань сторонами в повному обсязі, зокрема, у разі зменшення обсягів закупівлі, зокрема з урахуванням фактичного обсягу видатків замовника.

Очевидно, що формулювання «зокрема з урахуванням фактичного обсягу видатків замовника» свідчить про те, що законодавець не обмежив перелік випадків, у яких може бути зменшено обсяги закупівлі, виключно випадком скорочення видатків. 

Фраза «зокрема з урахуванням фактичного обсягу видатків замовника» має уточнювальний, а не вичерпний характер. Тобто законодавець навів приклад однієї з можливих підстав для зменшення обсягів закупівлі — коли фактичний обсяг видатків менший, ніж планувалося.

У юридичній практиці така конструкція традиційно тлумачиться як «зокрема, але не виключно», що передбачає можливість застосування норми і в інших подібних випадках.

Ключове слово – “зокрема”: воно означає, що це не єдина підстава, а лише одна з можливих.

Отже, зменшення обсягів закупівлі може бути зумовлене й іншими об’єктивними причинами — наприклад:

• зменшенням фактичної потреби у товарах, роботах чи послугах;
• зміною технічних характеристик або умов виконання договору;
• неможливістю постачальника поставити певний обсяг через незалежні від сторін обставини тощо.

Таким чином, скорочення видатків — це лише один із випадків, коли зменшення обсягів є правомірним, але не єдиний.

Саме так слід трактувати підпункт 1 пункту 19 Особливостей як підставу для внесення змін до договору про закупівлю. Проте, аудитори мають іншу думку з цього приводу. До вашої уваги пропонуємо результати двох моніторингів процедур закупівель.

Моніторинг UA-M-2025-09-22-000105 в закупівлі UA-2025-04-25-010623-a

Моніторингом дотримання законодавства у сфері закупівель в частині наявності підстав для внесення змін до умов договору встановлено наступне.

Замовник уклав Додаткову угоду № 3-25 від 20.08.2025 до договору № 75-25 від 14.05.2025 на підставі листа ТОВ «Б2Б Авіейшн Трейдинг», а саме, зменшив обсяг закупівлі, зокрема з урахуванням фактичного обсягу видатків замовника.

Керуючись частиною п’ятою статті 8 Закону, під час здійснення моніторингу процедури закупівлі Північно-східного офісу Держаудитслужби від 23.09.2025 звернувся через електронну систему закупівель до Замовника з метою отримання інформації щодо обставин, які спричинили внесення таких змін.

На зазначений запит Північно-східного офісу Держаудитслужби від 26.09.2025 Замовник оприлюднив інформацію в електронній системі закупівель наступного змісту:

«… В ході виконання Договору замовник та учасник, враховуючи випадок наведеної норми, уклали Додаткову угоду від 20.08.2025 № 3-25 до Договору (далі – Угода 3). Передумовою укладення Угоди 3 став лист учасника від 14.08.2025 № 319, у якому останній повідомив про зміну цін на окремі позиції товару, зокрема у зв’язку з коливанням курсу євро, та про неможливість подальшої поставки за цінами, визначеними умовами Договору. Зазначений лист носить інформативно-декларативний характер і не є самостійною юридичною підставою для внесення змін до істотних умов договору. Водночас він засвідчує фактичні обставини, що унеможливлювали виконання договору у первісному обсязі, та став підґрунтям для прийняття сторонами рішення про зменшення обсягів закупівлі відповідно до підпункту 1 пункту 19 Особливостей. Крім того, згідно з підпунктом 7 пункту 19 Особливостей, істотні умови договору про закупівлю, укладеного відповідно до пунктів 10 Особливостей, не можуть змінюватися після його підписання до виконання зобов’язань сторонами в повному обсязі, крім випадків, у тому числі зміни курсу іноземної валюти, у разі встановлення в договорі про закупівлю порядку зміни ціни. Тобто законодавчо врегульованою можливістю зміни ціни у зв’язку зі зміною курсу іноземної валюти є випадок за підпунктом 7 пункту 19 Особливостей. Проте Договір не містив порядку внесення змін за цим випадком. Таким чином, враховуючи викладені обставини, сторони Договору не мали можливості внести зміни до Договору у зв’язку зі зміною курсу іноземної валюти, а тому сторони Договору домовились за Угодою 3 зменшити обсяг закупівлі за випадком підпункту 1 пункту 19 Особливостей.»

На запит щодо вищезазначеного питання Замовник оприлюднив в електронній системі закупівель пояснення, яке не спростовує факту недотримання вимог законодавства, оскільки Додатковою угодою №3-25 від 20.08.2025 до договору № 75-25 від 14.05.2025 внесено зміни до умов договору №75-25 від 14.05.2025 на підставі листа ТОВ «Б2Б Авіейшн Трейдинг» № 319 від 14.08.2025 року, де, зокрема, вказано причину у зв’язку з коливанням курсу валюти, тоді як згідно підпункту 1 пункту 19 Особливостей, на який замовник посилається в Додатковій угоді №3-25 від 20.08.2025 до Договору, визначено випадок внесення змін до умов договору як зменшення обсягів закупівлі, зокрема з урахуванням фактичного обсягу видатків замовника. Отже, саме Замовник може бути ініціатором зменшення обсягів закупівлі, виходячи з фактичного обсягу видатків.

Отже, враховуючи вищевикладене, Замовником, в порушення вимог підпункту 1 пункту 19 Особливостей, Додатковою угодою №3-25 від 20.08.2025 до договору № 75-25 від 14.05.2025 безпідставно внесено зміни до істотних умов Договору № 75-25 від 14.05.2025.

Проста ситуація, але зі складними наслідками. Замовник уклав договір на придбання запасних частин для літального апарату. Під час виконання договору постачальник повідомив, що ціни зросли через коливання курсу євро.

Збільшити суму договору на підставі пп. 7 п. 19 Особливостей замовник не міг: договір не передбачав механізму зміни ціни у зв’язку з валютними коливаннями. Проте виконувати договір за старою ціною теж було неможливо. Тож, замовник вирішив зменшити обсяг закупівлі та відповідно – суму договору.

ДАСУ вважає такі зміни неправомірними. На думку аудиторів, ініціатором змін повинен бути сам замовник, а не контрагент, а також аудитори вважають, що відсутнє документальне підтвердження фактичного зменшення видатків. Тобто, на їхню думку, пп. 1 п. 19 Особливостей дозволяє зменшувати обсяги та суму договору лише у випадку реального скорочення видатків замовника.

Цікаво, що слово «зокрема», яке використано в нормі, у цій практиці, схоже, не враховується. Аудитори фактично не визнають навіть ситуацію, коли замовник втрачає потребу у певному товарі, роботі чи послузі. За такого підходу замовник фактично позбавлений права коригувати обсяг і суму договору, якщо видатки не скорочуються, навіть якщо фактично поставка в повному обсязі неможлива чи не потрібна.

Це лише один приклад того, як дивно трактується норма ДАСУ. І ця практика, на жаль, не єдина.

Моніторинг UA-M-2025-05-07-000012 в закупівлі UA-2025-04-04-008648-a

Держаудитслужба через електронну систему закупівель 23.05.2025 звернулася до Замовника для надання інформації та документального підтвердження виникнення об’єктивних обставин, що призвели до необхідності зменшення обсягів робіт та ціни договору, про що відображено в додатковій угоді №1 від 21.05.2025 та зазначено найменування робіт і їх обсяги, які було зменшено внаслідок укладення додаткової угоди №1.

У своєму поясненні від 28.05.2025 року щодо заданого запитання замовник зазначив: «Обставиною, що призвела до необхідності зменшення обсягів робіт, а відповідно й ціни договору, про що зазначено в додатковій угоді №1 від 21.05.2025 року, стала досягнута згода сторін щодо виключення малоцінних необоротних матеріальних активів у зв’язку з неможливістю забезпечення їх оплати з боку Замовника через відсутність фінансування із загального фонду за КЕКВ 2210. Найменування виключених малоцінних необоротних матеріальних активів та їх обсяги додаються у формі таблиці».

Відповідно до річного плану закупівель замовника джерелом фінансування закупівлі є кошти бюджету Харківської міської територіальної громади (місцевий бюджет).

Згідно з п.1 статті 48 Бюджетного кодексу України розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов’язання та здійснюють платежі тільки в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами, враховуючи необхідність виконання бюджетних зобов’язань минулих років тощо.

Відповідно до п.1 статті 49 Бюджетного кодексу України розпорядник бюджетних коштів після отримання товарів, робіт і послуг відповідно до умов взятого бюджетного зобов’язання приймає рішення про їх оплату та надає доручення на здійснення платежу органу Казначейства України.

Згідно з Планом фінансування робіт, який є додатком №1 до договору №45/24-НБ від 16.05.2025, сума фінансування робіт на ІІ квартал за договором становить 99 984,00 гривень.

Згідно з Планом фінансування, долученим до Додаткової угоди №1, сума фінансування робіт на ІІ квартал за договором становить 99 984,00 гривень.

Зазначене свідчить про відсутність зменшення фінансування даних робіт за договором у 2025 році, а відтак і про відсутність підстав для зменшення обсягів робіт за даною закупівлею.

Замовник на запит Держаудитслужби від 23.05.2025 не надав відповідних обґрунтувань та їх документального підтвердження щодо підстав для зменшення обсягів робіт (зокрема довідки про скорочення асигнувань, розрахунків до кошторису тощо). 

З огляду на викладене, Замовник під час здійснення моніторингу документально не підтвердив наявності підстав для внесення змін до договору у зв’язку із зменшенням обсягів закупівлі, зокрема з урахуванням фактичного обсягу видатків замовника, чим не дотримався вимог підпункту 1 пункту 19 Особливостей.

Знову та сама ситуація. ДАСУ вважає, що єдиною причиною для внесення змін до істотних умов договору на підставі положень підпункту 1 пункту 19 Особливостей є зменшення фактичного обсягу видатків замовника.

А як тоді бути замовнику, наприклад, у ситуації, коли на етапі виконання договору у нього відпадає потреба в придбанні певних товарів, робіт чи послуг? Наприклад, якщо замовник уклав договір на придбання товару, а під час його виконання цей товар йому надали безкоштовно, наприклад через благодійну організацію.

Видатки у замовника при цьому не скорочуються, а отже, за логікою ДАСУ, замовник повинен купувати те, що йому насправді не потрібно, щоб не спровокувати перевірку з боку аудиторів. Досить сумнівний підхід.

Ми вважаємо, що таке тлумачення норми контролюючими органами є абсолютно безпідставним та незаконним. ДАСУ вкотре демонструє рівень професійної підготовки у частині застосування законодавства про публічні закупівлі.

Тому у замовника залишається єдиний вихід – оскаржувати такі висновки ДАСУ в суді. Якщо до вас приходить моніторинг із подібними претензіями – не панікуйте, а подавайте позов до суду. Іншого способу протидії абсурдному підходу аудиторів наразі не існує.