Питання поділу предмета закупівлі в умовах дії Особливостей, затверджених постановою Кабінету Міністрів України № 1178, залишається одним із найбільш конфліктних у практиці застосування законодавства про публічні закупівлі. Формально заборона сформульована чітко: замовник не має права ділити предмет закупівлі на частини з метою уникнення проведення відкритих торгів або використання електронного каталогу.
Аналіз моніторингів органів державного фінансового контролю свідчить про те, що підхід Держаудитслужби є комплексним. Предметом перевірки стає сукупність факторів: часові межі укладення договорів, їх зв’язок із попередніми процедурами, наявність чинних договорів за результатами відкритих торгів, визначення об’єкта здійснення закупівлі (зокрема у випадку поточного чи капітального ремонту), правильність застосування класифікатора, а також поведінка замовника під час надання пояснень у межах моніторингу.
Практика демонструє декілька типових ризикових моделей: укладення декількох договорів в один день з одним постачальником за одним кодом класифікатора; здійснення окремих закупівель у межах одного об’єкта будівництва; укладення прямих договорів за наявності чинного договору, укладеного за результатами відкритих торгів; розподіл робіт на декілька об’єктів без належного підтвердження їх правового статусу та технічної відокремленості.
Водночас ключовим критерієм правової оцінки залишається встановлення мети — чи був у замовника намір уникнути застосування передбаченої процедури.
У цій статті пропонується розглянути підходи Держаудитслужби до кваліфікації поділу предмета закупівлі на підставі конкретних моніторингів, а також окреслити практичні висновки для замовників щодо мінімізації ризиків під час планування та здійснення закупівель в умовах дії Особливостей.
Моніторинг UA-M-2025-01-27-000002 (UA-2024-09-09-007491-a)
За результатами аналізу питання щодо наявності підстав для укладення договору без використання електронної системи закупівель встановлено таке.
Раніше Замовник провів відкриті торги з особливостями (ID: UA-2024-03-26-009489-a) за предметом ДК 021:2015: 45520000-8 — прокат обладнання з оператором для виконання земляних робіт. За результатами процедури 09.04.2024 було укладено договір №340-24 на суму 3 329 977,80 грн (з ПДВ) зі строком дії до 31.12.2024. При цьому послуги мали надаватися з квітня 2024 року по 30.09.2024.
У серпні 2024 року Замовник уклав ще два договори на аналогічні послуги без використання електронної системи закупівель на загальну суму 196 080,00 грн (по 98 040,00 грн кожен):
- договір №662-24 від 23.08.2024 (ID: UA-2024-09-06-002109-a);
- договір №663-24 від 30.08.2024 (ID: UA-2024-09-09-007491-a).
На запит органу державного фінансового контролю Замовник пояснив, що станом на серпень 2024 року обсяг послуг за договором №340-24 був повністю вичерпаний у зв’язку з непередбачуваним збільшенням обсягів видобутку вугілля. Також було зазначено, що розпочато нову процедуру закупівлі (ID: UA-2024-08-27-008388-a), однак до моменту укладення договору за її результатами виникла необхідність укласти договір №663-24.
Водночас документального підтвердження повного використання обсягів за договором №340-24 станом на серпень 2024 року надано не було. Крім того, відповідно до пункту 1.6 договору №340-24, строк надання послуг визначено до 30.09.2024.
Слід звернути увагу, що на момент укладення договору №663-24 інформація про виконання договору №340-24 в електронній системі закупівель відсутня. Звіт про його виконання було оприлюднено лише 16.01.2025.
Відповідно до пункту 10 Особливостей, закупівля товарів і послуг вартістю від 100 тис. грн здійснюється шляхом проведення відкритих торгів. Пунктом 5 Особливостей прямо заборонено придбання товарів, робіт і послуг без проведення відповідної процедури закупівлі або без використання електронного каталогу (крім випадків, передбачених пунктами 9 і 13).
Отже, за відсутності належного документального підтвердження підстав для укладення прямих договорів існує ризик порушення вимог законодавства у сфері публічних закупівель.
Моніторинг UA-M-2024-12-23-000029 (UA-2024-08-27-010367-a)
За результатами моніторингу встановлено таке.
В електронній системі закупівель Prozorro Замовником було оприлюднено три закупівлі без використання електронної системи за одним об’єктом — ЗДО (ясла-садок) № 3 РМР за адресою: м. Рівне, вул. 16 Липня, 54, а саме:
- «Поточний ремонт групи № 2» (ID: UA-2024-08-19-004218-a) очікуваною вартістю 172 503,00 грн;
- «Поточний ремонт стін та підлоги в групі № 5» (ID: UA-2024-08-16-000210-a) очікуваною вартістю 197 230,80 грн;
- «Поточний ремонт кабінету психолога на другому поверсі» (ID: UA-2024-08-27-010367-a) очікуваною вартістю 198 629,00 грн.
Відповідно до Закону України «Про публічні закупівлі», предмет закупівлі визначається замовником за правилами, встановленими Уповноваженим органом, із застосуванням Єдиного закупівельного словника.
Згідно з Порядком визначення предмета закупівлі (наказ № 708), у разі закупівлі послуг з поточного ремонту предмет закупівлі визначається за кожним окремим будинком або будівлею. Відповідно до державних будівельних норм, об’єктом будівництва є будівля в цілому або її частина.
У даному випадку всі три закупівлі стосуються одного й того ж об’єкта — будівлі дитячого садка за однією адресою. Тобто йдеться про послуги з поточного ремонту в межах одного об’єкта.
Частина десята статті 3 Закону забороняє придбання товарів, робіт і послуг без проведення передбачених процедур закупівель. Також замовнику заборонено ділити предмет закупівлі на частини з метою уникнення застосування відповідної процедури.
Попри це, Замовником укладено три окремі договори без проведення процедури закупівлі:
- з ТОВ «Вогнезахисні системи» — договір №457 від 27.08.2024 на суму 198 629,00 грн та договір №422 від 19.08.2024 на суму 172 503,00 грн;
- з ТОВ-фірма «Кортакоз» — договір №418 від 16.08.2024 на суму 197 230,80 грн.
З огляду на те, що всі роботи стосуються одного об’єкта та були здійснені в межах одного періоду, такі дії мають ознаки поділу предмета закупівлі. Відповідно, встановлено порушення вимог пункту 6 Особливостей та частини десятої статті 3 Закону України «Про публічні закупівлі».
Моніторинг UA-M-2024-06-11-000058 (UA-2024-05-01-011146-a)
Так, постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 №1178 затверджено Особливості здійснення публічних закупівель на період дії воєнного стану та протягом 90 днів після його припинення або скасування. Замовники, які підпадають під дію Закону України «Про публічні закупівлі», зобов’язані проводити закупівлі з урахуванням цих Особливостей та дотриманням принципів публічних закупівель.
Відповідно до пункту 10 Особливостей №1178, якщо вартість робіт дорівнює або перевищує 1,5 млн грн, закупівля здійснюється шляхом проведення відкритих торгів у порядку, визначеному цими Особливостями. Якщо ж вартість робіт є меншою за 1,5 млн грн, згідно з пунктом 11 Особливостей замовник може проводити закупівлю без використання електронної системи, але з обов’язковим дотриманням принципів Закону, внесенням інформації до річного плану та оприлюдненням звіту про договір.
Водночас пункт 6 Особливостей №1178 прямо забороняє ділити предмет закупівлі на частини з метою уникнення проведення відкритих торгів. А пункт 5 встановлює загальну заборону ділити предмет закупівлі на частини з метою уникнення проведення процедури закупівлі відкриті торги.
Під час моніторингу встановлено, що замовником було укладено низку договорів на капітальний ремонт окремих провулків у с. Муроване без застосування електронної системи закупівель. Кожен із договорів укладено 01.05.2024 року, а їх вартість окремо не перевищувала 1,5 млн грн. Водночас загальна сума коштів, спрямованих рішенням сесії сільської ради на ремонт провулків між вул. Львівською та вул. Партизанською, становила 5 800 000 грн.
Важливим у цій ситуації є правильне визначення предмета закупівлі робіт. Відповідно до пункту 15 Особливостей №1178 та Порядку визначення предмета закупівлі, затвердженого наказом Мінекономіки №708, предмет закупівлі робіт визначається за об’єктом будівництва з урахуванням кошторисних норм та галузевих будівельних норм.
Згідно з Настановою з визначення вартості будівництва №281, об’єкт будівництва — це будівлі, споруди, їх комплекси або частини, а також лінійні об’єкти інженерно-транспортної інфраструктури. Водночас пункт 3.9 ДБН А.2.2-3:2014 визначає лінійний об’єкт інженерно-транспортної інфраструктури як різновид лінійних споруд, призначених для пересування людей і транспорту, переміщення ресурсів або передачі енергії.
Крім того, ГБН Г.1-218-182:2011 регламентують питання капітального ремонту автомобільних доріг і визначають його як комплекс робіт із відновлення або покращення транспортно-експлуатаційних характеристик. При цьому вид ремонту та його обсяг встановлюються на підставі результатів обстеження та фіксуються відповідними документами.
Закон України «Про автомобільні дороги» визначає вулицю як автомобільну дорогу в межах населеного пункту. Водночас у Законі та у ГБН поняття «провулок» окремо не розкрито. Разом з тим, Закон України «Про благоустрій населених пунктів» відносить провулки до об’єктів благоустрою та складових вулично-дорожньої мережі.
Окремої уваги потребують Технічні правила ремонту і утримання вулиць та доріг населених пунктів №54. Вони передбачають обов’язкову паспортизацію кожної вулиці (дороги) окремо. Технічний паспорт фіксує основні технічні та експлуатаційні параметри об’єкта і є важливим документом для планування ремонтів. Технічний облік і паспортизацію здійснює балансоутримувач.
Під час моніторингу було запитано інформацію щодо того, чи відносяться зазначені провулки до лінійних об’єктів інженерно-транспортної інфраструктури, чи виготовлено на них технічні паспорти та яким чином вони відображені в обліку замовника. У відповідях замовник зазначив, що технічний паспорт на об’єкти не виготовлявся, а також навів загальні положення законодавства щодо інженерно-транспортної інфраструктури.
Водночас надані документи не підтвердили належність відповідних провулків до вулиць чи доріг, що є складовими автомобільних доріг державного значення, а також не підтвердили належним чином їх перебування у комунальній власності чи на балансі замовника.
З огляду на відсутність технічної документації (зокрема технічних паспортів), невизначеність правового статусу провулків та відсутність чіткого підтвердження їх як окремих об’єктів будівництва, під час моніторингу неможливо було в повному обсязі встановити правомірність проведення зазначених закупівель без застосування процедур, передбачених Законом та Особливостями №1178.
Моніторинг UA-M-2024-04-09-000008 (UA-2024-02-12-003523-a)
Під час моніторингу встановлено, що Замовником 12.02.2024 без використання електронної системи закупівель укладено договір № 6 з ФОП «Копор Аттіла Шандорович» на постачання 708 кг м’яса на загальну суму 99 000,00 грн. Предметом закупівлі визначено м’ясо свійської птиці, що за показником четвертої цифри Єдиного закупівельного словника відповідає коду ДК 021:2015: 15110000-2 «М’ясо» (звіт про договір ID: UA-2024-02-12-003523-a).
Крім того, відповідно до інформації, оприлюдненої в електронній системі закупівель, у той самий день — 12.02.2024 — Замовником укладено ще один договір № 5 з тим самим постачальником на закупівлю 500 кг свинини на суму 90 000,00 грн. Предмет закупівлі також визначено за кодом ДК 021:2015: 15110000-2 «М’ясо» (звіт про договір ID: UA-2024-02-12-003284-a).
Таким чином, сукупна вартість укладених в один день договорів за одним і тим самим кодом четвертого знака класифікатора становить 189 000,00 грн.
Відповідно до пункту 5 Особливостей, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 № 1178, забороняється придбання замовниками товарів, робіт і послуг до або без проведення процедури закупівлі відкриті торги чи використання електронного каталогу (у разі закупівлі товару), визначених цими Особливостями, а також укладення договорів, що передбачають оплату товарів, робіт і послуг до або без проведення відповідної процедури (крім випадків, передбачених пунктами 9 і 13 Особливостей).
Згідно з пунктом 10 Особливостей, закупівля товарів, вартість яких становить або перевищує 100 тис. грн, здійснюється шляхом застосування відкритих торгів у порядку, визначеному цими Особливостями, та/або шляхом використання електронного каталогу відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 14.09.2020 № 822.
Пунктом 6 Особливостей імперативно встановлено заборону поділу предмета закупівлі на частини з метою уникнення проведення відкритих торгів або використання електронного каталогу.
З огляду на те, що обидва договори укладені в один день, з одним постачальником та за одним кодом четвертого знака класифікатора, а їх загальна вартість перевищує 100 тис. грн, під час моніторингу встановлено наявність ознак поділу предмета закупівлі з метою уникнення застосування процедури, визначеної пунктом 10 Особливостей.
Отже, Замовником порушено вимоги пункту 6 Особливостей, а також пунктів 5 та 10 Особливостей у частині укладення договору про закупівлю без проведення передбаченої процедури.
У межах здійснення моніторингу Управлінням Західного офісу Держаудитслужби у Закарпатській області 10.04.2024 через електронну систему закупівель було направлено запит про надання пояснень. Проте в порушення абзацу першого частини п’ятої статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі» № 922-VIII Замовник пояснень у встановлений строк не надав.
Відповідно до підпункту 1 пункту 21 Особливостей, договір про закупівлю, укладений з порушенням вимог пункту 5 Особливостей, є нікчемним. У зв’язку з цим договір № 6 від 12.02.2024 підлягає кваліфікації як нікчемний.
Висновки, що випливають із наведених моніторингів, є достатньо показовими для формування практичної позиції. Орган державного фінансового контролю оцінює не лише формальну відповідність вартості кожного окремого договору встановленим порогам, а передусім логіку планування, об’єктивність визначення предмета закупівлі та наявність документально підтверджених підстав для укладення прямих договорів. Саме сукупність обставин — часовий проміжок між договорами, єдність об’єкта, однаковий код класифікатора, наявність чинних договорів або вже проведених процедур — стає підставою для висновку про можливий намір уникнути застосування відкритих торгів.
Окремо слід наголосити, що відсутність належного документального підтвердження додаткової потреби фактично позбавляє замовника можливості довести правомірність своїх дій. Посилання на непередбачуваність обставин, терміновість чи специфіку закупівлі без підтверджуючих документів не сприймаються як достатнє обґрунтування. Більше того, у випадках, коли сукупна вартість закупівель перевищує встановлені межі, а договори укладаються в межах короткого періоду або в один день, ризик кваліфікації таких дій як поділу предмета закупівлі є максимально високим.
Практика також демонструє серйозність правових наслідків. Порушення пунктів 5, 6 та 10 Особливостей може призводити не лише до встановлення факту порушення під час моніторингу, а й до визнання договору нікчемним.
Отже, ключовим запобіжником порушень залишається належне планування та фіксація управлінських рішень. Уповноважена особа повинна аналізувати загальну потребу в межах бюджетного періоду, оцінювати потенційне перевищення вартісних меж та завчасно обирати відповідну процедуру. Якщо ж додаткова потреба виникає об’єктивно, вона має бути підтверджена фінансовими, технічними та організаційними документами. Лише системний підхід до визначення предмета закупівлі та належна доказова база дозволяють мінімізувати ризики кваліфікації дій замовника як неправомірного поділу предмета закупівлі в умовах дії Особливостей.
#поділ предмета закупівлі #Особливості 1178 публічні закупівлі #як уникнути порушень закупівлі #правила поділу предмета закупівлі #документація для прямих договорів #відкриті торги особливості #ризики закупівель замовник #моніторинг Держаудитслужби #планування закупівель замовник #укладання договорів без торгів #підстави для прямих договорів #використання електронного каталогу #порушення Особливостей 1178 #практика поділу предмета закупівлі #рекомендації для замовника #як визначити предмет закупівлі #оцінка додаткової потреби закупівлі
